Istituto di Conciliazione e Alta Formazione
Accordo Possibile ICAF Mediazione e pubblica amministrazione

Mediazione e pubblica amministrazione

MEDIAZIONE CIVILE: TUTTO CIO’ CHE E’ IMPORTANTE SAPERE QUANDO UNA PARTE E’ UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Fonti:

  • D.Lgs 28/2010 e s.m.i.
  • “CIRCOLARE 09-2012 DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA” del 10.08.2012, sottoscritta dal “MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E LA SEMPLIFICAZIONE”
  • Regolamento di procedura dell’Organismo ICAF

Note:

  • Nella presente sezione, con il termine “pubblica amministrazione”, convenzionalmente, devono intendersi le pubbliche amministrazioni (individuate dall’art., comma 2, del decreto legislativo n.165 del 30.03.2001), le regioni, gli enti locali, le aziende partecipate, gli enti pubblici in generale.


Una pubblica amministrazione, una sua diramazione, una regione o un’autonomia locale, un’azienda partecipata, etc., possono avviare od aderire ad un procedimento di mediazione?

“Chiunque” può essere parte di un procedimento di mediazione.

Le pubbliche amministrazioni (individuate dall’art., comma 2, del decreto legislativo n.165 del 30.03.2001), le regioni, gli enti locali, le aziende partecipate, gli enti pubblici in generale, etc, possono quindi essere parte di un procedimento di mediazione.

Per quali materie una pubblica amministrazione, una sua diramazione, un ente locale, un’azienda partecipata, etc., possono avviare od aderire ad un procedimento di mediazione?

Per tutte le controversie tra soggetti privati, ovvero tra privati e pubbliche amministrazioni, ovvero pubbliche amministrazioni e pubbliche amministrazioni, quando agiscono “iure privatorum”.

Le pubbliche amministrazioni possono gestire in mediazione tutte le controversie rientranti nei diritti civili disponibili, restando escluse quelle relative a diritti indisponibili oltre che rientranti nella materia fiscale, doganale e amministrativa, e restando escluse le controversie che abbiano ad oggetto la responsabilità dello Stato per atti od omissioni nell’esercizio di pubblici poteri.

Sono pertanto gestibili innanzi ad un Organismo di Mediazione iscritto nel Registro degli Organismi di Mediazione presso il Ministero della Giustizia tutte le controversie che implichino la responsabilità della pubblica amministrazione per tutti gli atti di natura non autoritativa.

Il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione come vede il procedimento di mediazione?

Con la citata circolare, secondo il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, con il termine “controversia” si definisce una situazione di “crisi di cooperazioni tra soggetti privati, ovvero tra privati e pubbliche amministrazioni che agiscono “iure privatorum” risolvibili non solo in sede giudiziaria ma anche per mezzo di accordi amichevoli che tendano a rinegoziare e a ridefinire gli obiettivi, i contenuti, i tempi del rapporto, aspetti che appartengono ad una mediazione che contenga forme facilitative (accordo amichevole) ed aggiudicative (proposta di conciliazione)”.
Il Ministero quindi non solo auspica il ricorso alla mediazione quale strumento risolutivo delle controversie, ma considera la possibile proposta del mediatore come un valore aggiunto per esplorare ogni strumento che possa evitare il ricorso all’Autorità Giudiziaria.

Quindi quando una parte in mediazione è una Pubblica Amministrazione, la proposta del mediatore può rappresentare un valore aggiunto per la risoluzione della controversia?

Certamente. Non solo il Ministero con la menzionata circolare ha sottolineato l’importanza di ricorrere alla mediazione anche per le Pubbliche Amministrazioni, ma ha specificato che il procedimento di mediazione deve contenere sia “forme facilitative” sia “forme aggiudicative”.

Le prime sono rappresentate dal ruolo del terzo imparziale che con sessioni congiunte e separate, di cui è garantita dalla norma l’assoluta riservatezza e segretezza, consente alle parti di valutare ipotesi risolutive della controversia non valutabili con altri strumenti ADR (quali ad esempio la negoziazione assistita o l’arbitrato) o in sede di giudizio.
Le seconde, nel procedimento di mediazione, sono rappresentate dalla “proposta del mediatore”, che la Pubblica Amministrazione non solo analizza nei contenuti ma anche e soprattutto nelle motivazioni a supporto, dovendo fare un’analisi di convenienza economica comparata sulla base di fattori eterogenei (rischio causa, spese legali, impatto economico complessivo per l’ente, impatto sociale, etc.)
Tali motivazioni potranno essere sottoposte dalla Pubblica Amministrazione all’Avvocatura dello Stato ai fini di un confronto sostanziale per evitare l’esposizione al rischio di danno erariale od ogni altra responsabilità innanzi alla Corte dei Conti.

Quindi il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione nell’ambito del procedimento di mediazione ha previsto che possa essere chiesto, da parte della Pubblica Amministrazione, un parere all’Avvocatura dello Stato?

Nell’ambito del procedimento di mediazione la Pubblica Amministrazione può (quando già non fosse nelle condizioni di attestarne la convenienza, l’obbligo o l’opportunità) chiedere un parere all’Avvocatura dello Stato rispetto:

  • all’adesione o meno al procedimento
  • all’assistenza legale o meno al procedimento
  • alla sottoscrizione o meno di un accordo conciliativo
  • all’eventuale accettazione o non accettazione della proposta del mediatore

In caso di richiesta di parere all’Avvocatura dello Stato, tale richiesta deve essere effettuata dalla Pubblica Amministrazione esponendo le proprie valutazioni sulla controversia, nei casi in cui il tentativo di conciliazione riguardi controversie di particolare rilievo.
In tutti gli altri casi la Pubblica Amministrazione deve procedere in concreto ad una valutazione circa la convenienza a partecipare al procedimento provvedendo, ove non intenda intervenire, a formalizzare con specifico atto la scelta operata sulla base della propria discrezionalità e, ove ritenuto opportuno, comunicando tale scelta all’Organismo di Mediazione.

Se la Pubblica Amministrazione non partecipa al procedimento, non accetta un possibile accordo o la proposta del mediatore, l’atto con cui ha assunto tale decisione è ad evidenza pubblica?

Nell’ambito del diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione, la parte interessata potrà richiederne la visione al fine di prendere atto dei contenuti dello stesso e delle relative motivazioni, anche affinché il giudice, in un eventuale giudizio che dovesse instaurarsi innanzi all’Autorità Giudiziaria in esito negativo della mediazione, ai sensi dell’art.116 c.p.c del Codice Civile, possa valutare compiutamente il comportamento stragiudiziale delle parti oltre che le motivazioni ai fini dell’applicazione del possibile “impianto sanzionatorio” in capo a chi non partecipa al procedimento di mediazione.

È stabilito dalla circolare CHI (quale soggetto), all’interno della Pubblica Amministrazione, deve / può partecipare al procedimento di mediazione?

Il Ministero con la Circolare 09-2012 chiarisce altresì a chi (persona fisica) nell’ambito della pubblica amministrazione debba essere conferito il potere di rappresentare l’ente in mediazione.

I tempi del procedimento di mediazione potrebbero essere troppo “rapidi” rispetto ai tempi di cui necessita una Pubblica Amministrazione per assumere decisioni e delibere. È possibile derogarli?

La circolare prevede che la Pubblica Amministrazione possa richiedere all’Organismo di Mediazione un termine più ampio rispetto ai primi 30 giorni per l’adesione al procedimento o rispetto ai 7 giorni previsti dalla norma per l’accettazione della proposta del mediatore. Il termine di 3 mesi, perché il procedimento di mediazione possa godere di tutti i benefici associati al rito di cui al D.Lgs 28/2010 e s.m.i. devono essere rispettati. Considerando la possibile perdita di tali benefici, le parti potranno valutare la convenienza di derogare a tale termine (rendendo la mediazione “irrituale” ma potendo comunque addivenire ad un accordo conciliativo risolutivo della controversia).

La Pubblica Amministrazione deve fare bandi ad evidenza pubblica per avviare o aderire ad un procedimento di mediazione?

Per l’adesione ad un procedimento in cui la Pubblica Amministrazione è “chiamata” a partecipare, i parametri di riferimento per i costi a carico della stessa nel ruolo di parte sono calcolati e liquidati con riferimento all’art.16 del D.M. n.180/2010 e s.m.i., quindi normati e definiti in misura delle tariffe di cui alla Tab. A, che peraltro beneficiano dei crediti d’imposta e dei benefici fiscali già previsti per tutti i fruitori del servizio di mediazione.
Per la scelta dell’Organismo presso il quale depositare un’istanza di avvio del procedimento di mediazione, la Pubblica Amministratore deve attenersi a quanto previsto dal Testo Unico degli appalti pubblici D.Lgs 163/2006 individuando l’organismo con bando ad evidenza pubblica, con le formalità eventualmente semplificate laddove previsto, prevedendo un criterio di selezione del tipo “offerta economicamente più vantaggiosa” che consideri una serie di parametri quali il costo (eventualmente ridotto rispetto alla sopraccitata Tab.A), il curriculum e l’esperienza dei mediatori, la specializzazione dell’Organismo in materia specifiche, l’esperienza in gestione di controversie con pubbliche amministrazioni, etc.

Ivan Giordano – Giurista d’impresa, direttore di ICAF ed esperto conoscitore della mediazione civile e degli strumenti ADR, giornalista e autore di importanti libri su mediazione civile, condominio e immobili.

LA MEDIAZIONE AIUTA IL COMUNE A REALIZZARE UNA GESTIONE PIU’ EFFICIENTE ED ECONOMICA

Il problema della giustizia, con particolare riferimento alla durata dei processi è, come noto, uno dei fattori che maggiormente incidono sulla competitività del sistema Italia agli occhi degli investitori italiani e soprattutto esteri, nonché dei semplici cittadini.

Tale durata è oggi stimata mediamente in 4 anni per le cause civili e 7 anni per quelle penali con 6 milioni di processi civili che costano all’Italia 96 miliardi di Euro in termini di mancata ricchezza senza dimenticare che servono 1000 giorni affinché una causa civile prenda il via in primo grado, 10 anni di durata media per i fallimenti e 9 anni per la giustizia tributaria. Il Centro Studi di Confindustria ha stimato nel 2011 che smaltire questa enorme mole di pratiche frutterebbe alla nostra economia il 4,9% del PIL ma basterebbe abbattere anche del 10% i tempi di risoluzione delle cause per guadagnare lo 0,8% del PIL l’anno. Al problema della durata si aggiunge il problema del costo dei processi: il costo medio sopportato dalle imprese italiane rappresenta circa il 30% del valore della controversia stessa, a fronte del 19% nella media OCSE.

La mia analisi verterà su come l’istituto della mediazione civile – introdotto in Italia con il Dlgs n.28/2010 e modificato di recente con la Legge n. 98/2013 entrata in vigore dal 21 settembre 2013 che ha reintrodotto l’obbligatorietà della mediazione civile in una serie di materie – rappresenti un valido strumento all’interno di un Comune per:

a) offrire un servizio pubblico ai cittadini nel settore giustizia in alternativa alla giustizia ordinaria a costi e con tempi estremamente ridotti;
b) risolvere i propri conflitti nei casi in cui non agisce con potere autoritativo, riducendo le spese relative ai contenziosi che essendo spese correnti hanno di conseguenza una ricaduta sul patto di stabilità;
c) rappresentare una ulteriore entrata che può essere utilizzata a favore della stessa collettività amministrata con conseguente aumento dell’ efficienza, efficacia ed economicità della sua gestione;
d) contribuire alla riduzione del carico della giustizia ordinaria con notevole impatto sull’economia del Paese.

La Circolare n.9/2012 del Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri consente alle pubbliche amministrazioni – individuate dall’art. 1, comma 2, del D.lgs. n.165/2001 ma applicabile estensivamente anche ai Comuni – di selezionare sul mercato con le regole dell’evidenza pubblica un Organismo di Mediazione a cui affidare la gestione della risoluzione delle controversie in maniera alternativa alla giustizia ordinaria ai cittadini che desirano avvalersene. Il costo per il Comune è rappresentato dalla messa a disposizione dei locali all’Organismo di Mediazione.

I vantaggi per il Comune possono essere di due tipi:

  1. l’Organismo di Mediazione applica alla collettività amministrata delle tariffe più basse rispetto a quelle ministeriali ma questo vantaggio ricade esclusivamente sui cittadini;
  2. l’Organismo di Mediazione applica le tariffe ministeriali senza sconti e trasferisce al Comune una percentuale degli incassi derivanti dall’attività di mediazione svolta all’interno dello stesso Comune. Nel primo caso l’esternalità rappresentata dall’intervento del Comune si concretizza in un beneficio immediato rivolto però solo a quei cittadini che usufruiscono del servizio di mediazione. Nella seconda ipotesi il vantaggio economico del Comune viene ribaltato in maniera differita sulla collettività ma andrà a beneficio dell’intera collettività in termini di migliore efficienza dei servizi erogati o comunque nuovi servizi o vantaggi per la medesima collettività.


Percorrendo questa strada, quindi, il Comune avrà massimizzato le sue poche risorse, ricavando dalla messa a disposizione dei suoi locali la possibilità di offrire alla collettività amministrata un ulteriore servizio pubblico e ottenendo anche una ulteriore entrata che potrà rimettere a disposizione dei suoi stessi cittadini elevando in questo modo l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della sua gestione.
Inoltre il Comune quando non agisce con potere autoritativo potrà inserire in tutti i suoi contratti, nella clausola di risoluzione delle controversie, la mediazione come condizione di procedibilità prima di adire la giustizia ordinaria e questo comporterà per l’Ente un grande vantaggio in termini di risparmio delle spese legali e dei costi e dei tempi legati ad un processo ordinario che, come ho ricordato prima, essendo spese correnti hanno di conseguenza una ricaduta sul patto di stabilità.

Patrizia Altomano – Avvocato, mediatore civile.

CASO PRATICO: PARTECIPAZIONE DI UN ENTE PUBBLICO A UN PROCEDIMENTO DI MEDIAZIONE CIVILE a cura della dott.ssa Federica Fullin

Il giorno 20.02.2014 il condominio “Cascata” avvia un procedimento di mediazione contro l’Azienda Speciale GIPI, ente pubblico partecipato. Essendo una controversia condominio – fornitore, non si tratta di materia obbligatoria però l’avvocato del condominio, ritiene opportuno procedere con la mediazione civile prima di intentare una causa.

Il primo incontro è fissato per il giorno 12.03.2014 ma la parte convenuta Azienda Speciale GIPI non da riscontro alla convocazione, nonostante la comunicazione tramite lettera raccomandata, fax, email e PEC da parte dell’Organismo di Mediazione e persino dell’avvocato del condominio.

Il giorno 12.03.2014 il mediatore incontra il condominio “Cascata”, in particolare l’amministratore, l’avvocato e 3 consiglieri. Ai sensi dell’art. 11 del Dlgs 28/2010, il mediatore fa presente alla parte istante la possibilità di chiedere la proposta al mediatore. I presenti, dopo un breve consulto, decidono quindi di avviare la mediazione chiedendo al mediatore di formulare la proposta. Questa decisione viene presa soprattutto su suggerimento dell’avvocato del condominio che, conoscendo bene lo strumento della mediazione civile, sa che l’eventuale mancata accettazione della proposta da parte della parte convenuta, comporta un vantaggio per la parte istante nel successivo giudizio. Parte istante è praticamente convinta che parte convenuta non parteciperà.

La segreteria dell’Organismo inoltra quindi alla parte convenuta, non presente alla mediazione, il verbale di mediazione dell’incontro in cui emerge la richiesta della parte istante di formulazione della proposta al mediatore e tempistiche connesse:

  • data entro la quale far pervenire i documenti: 26.03.2014
  • data dell’invio della proposta: 04.04.2014
  • data limite per l’accettazione della proposta: 11.04.2014
  • data del secondo incontro di mediazione: 16.04.2014

In questo modo l’amministratore ha tutto il tempo necessario per poter convocare un’assemblea straordinaria per poter presentare la proposta del mediatore.

Qualche giorno dopo, la segreteria dell’Organismo viene contattata dal legale della Azienda Speciale GIPI che, leggendo dal verbale l’intenzione di parte istante di andare a proposta, chiede di poter partecipare, seppure tardivamente, al procedimento di mediazione e chiede quindi di poter sospendere la proposta e partecipare all’incontro già fissato per il giorno 16.04.2014.

Con grande sorpresa della parte istante, il giorno 16.04.2014 si incontrano parte istante e parte convenuta nella veste del delegato della GIPI insieme all’avvocato della stessa. Dopo ripetute sessioni congiunte e separate (6 ore di incontro), è emersa una proposta da parte del condominio alla parte convenuta. Dirigente e avvocato della Azienda Speciale GIPI si riservano di portare la proposta all’attenzione del consiglio di amministrazione. Si fissa un terzo incontro al giorno 07.05.2014.

Qualche settimana dopo tuttavia l’avvocato della Azienda Speciale GIPI scrive alla segreteria dell’Organismo di mediazione che la proposta del condominio non può essere accettata poiché, sulla base di un’analisi dei dato che nel frattempo è stata condotta dalla Azienda Speciale GIPI, i dati non sono del tutto corretti per cui la proposta andrebbe ritrattata con i parametri corretti.

Il 07.05.2014 si svolge quindi il terzo incontro di mediazione in cui il mediatore, insieme alle parti e soprattutto agli avvocati delle parti, rivista la soluzione precedentemente proposta, modificando, sostituendo e aggiungendo alcuni nuovi dati e parametri. La proposta così formulata, verrà nuovamente sottoposta al cda della Azienda Speciale GIPI. A questo proposito le parti sono concordi nel derogare il limite dei tre mesi (rendendo il procedimento “irrituale”) e si procede in questo modo: non appena sentito il parere del cda, l’avvocato della Azienda Speciale GIPI scriverà email formale alla segreteria dell’Organismo con l’accettazione dell’accordo; il mediatore incontrerà di persona parte istante e parte convenuta (separatamente) per far firmare l’accordo e certificare l’autografia delle firme.

Federica Fullin – Responsabile comunicazione e marketing per ICAF, coordinatrice dei corsi di formazione, responsabile sedi e sportelli di conciliazione.

Fumetto
Autore: Alessandra Nisticò

Pubblica amministrazione Icaf Accordo Possibile Fumetto
Alessandra Nisticò – Avvocato, fumettista per passione.

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